Contrôle de gestion et performance des services publics communaux des villes camerounaises

En contrôle de gestion, les systèmes de mesure de performance ont très peu évolué. D’essence largement comptables, ils sont restés focalisés sur les données d’un contrôle de gestion traditionnel : coûts internes et externes, ratios de productivité, ratios financiers généralistes. Tournés vers une mesure de la performance passée [chiffre d’affaires, bénéfices, stocks, retours sur investissements etc.], ils sont de peu d’utilité pour piloter la mise en œuvre d’une stratégie.

Par ailleurs, la plupart des organisations doivent faire face aujourd’hui à des contraintes nouvelles et sont conduites à se justifier de façon accrue devant les opinions publiques, qu’il s’agisse de qualité, d’équité, de transparence des coûts, d’efficacité à l’égard des objectifs qui leur sont fixés [ALECIAN S. et FOUCHER D., 1994]. Les collectivités locales n’échappent pas à cette obligation de légitimer leur action car le caractère public qui a longtemps suffi à légitimer le service ne remplit plus cette fonction ; il leur faut désormais démontrer l’efficacité des services publics. Ainsi, la structure des communes est-elle marquée par l’obligation de réactivité face aux sollicitations des usagers. Le contrôle et l’évaluation de la performance dans les services publics communaux visent ainsi à réhabiliter le service public local en proie aujourd’hui à une double crise de légitimité et d’identité.

Ainsi, au Cameroun, les exigences des usagers consommateurs sont de plus en plus fortes. Ils se voient dans le rôle de client : le client qui attend à un guichet, celui de l’état civil ou des services techniques. De plus, les conséquences sociales et urbaines de la situation politico-économique au Cameroun vont faire émerger des besoins nouveaux lourds auxquels les collectivités locales devront répondre. Aussi, les citoyens camerounais acceptent de plus en plus difficilement la médiocrité et se montrent pointilleux sur l’utilisation de l’argent public. Par ailleurs, au moment où la loi organique aux lois de finances (LOLF), expérimentée début 2003 et opérationnelle en 2006 en France vise à moderniser la gestion publique tout en marquant la transition d’une logique de moyens à une logique de budgets par objectifs, le système de tutelle au Cameroun est celui du contrôle à priori. Le pouvoir de tutelle est exercé par le ministre chargé de l’administration territoriale et sous son contrôle par les gouverneurs et les préfets. Dans cette mission de contrôle, les autorités de tutelle disposent à l’égard des organes municipaux et des actes pris par ces derniers, d’un pouvoir de sanction et de contrôle qu’elles exercent par voie d’approbation, d’annulation, de substitution, de suspension et de révocation.

Toutefois, nous partons d’un constat sur la gestion des collectivités locales au Cameroun. Tout d’abord, en se référant aux modes de gestion et de fonctionnement des communes des pays développés à l’instar de la France, on constate tout simplement qu’il y a une différence significative dans les pratiques de gestion des collectivités locales Françaises et Camerounaises. La gestion des communes dans les pays comme la France est quasiment autonome. En revanche, pour le cas du Cameroun, il n’existe presque pas d’autonomie sur la gestion communale. Ceci peut s’expliquer par le fait que la décentralisation telle que stipulée par la loi n° 96/6 portant révision de la constitution du 02 juin 1972 n’est pas encore effective. Or, celle-ci suppose un transfert de compétences de l’Etat aux collectivités locales.

Ainsi, Il s’agira dans le cadre de cette communication aux secondes rencontres internationales CIDEGEF/VILLE management de répondre aux questions suivantes : Comment les élus (hommes politiques), fonctionnaires et  électeurs se comportent-ils face au rôle que joue l’Etat dans le fonctionnement des communes camerounaises ? Comment fonctionnent ces communes ? Quel est le mode de gestion des services publics communaux des villes Camerounaises ? Comment évaluer la performance de ces services ?  En revanche la performance des services publics communaux des villes camerounaises a fait l’objet de peu de réflexions théoriques ou d’études empiriques. La présente recherche tente de combler cette lacune en proposant une étude sur la performance organisationnelle des communes dans les pays francophones. Elle est fondée sur une démarche historique visant à saisir le phénomène dans son contexte social. L’intérêt du cas camerounais est double, en raison de son état de développement économique (pays en voie de développement) et de son histoire contemporaine (ancienne colonie française). Ainsi, il s’agit pour nous :

- d’examiner les voies d’amélioration de la performance des services publics communaux des villes camerounaises.

- de permettre aux élus et fonctionnaires des organisations municipales camerounaises de mieux comprendre les raisons qui justifient l’évaluation de la performance des services publics communaux pour qu’ainsi, ils puissent effectuer des choix éclairés concernant les services à rendre. Par ailleurs, la présente étude se divise en deux parties. La première présente une approche historico-juridique des collectivités territoriales camerounaises (I). La seconde quant à elle, est consacrée au cadre théorique de la recherche. (II)

I.  APPROCHE HISTORICO-JURIDIQUE : genèse et contours des collectivités territoriales

I.1. Fondement et évolution de l’institution communale au Cameroun.

L’institution communale au Cameroun est très ancienne et est même antérieure à la création de l’Etat. Son fondement ainsi que son évolution procèdent de l’héritage colonial. Le régime juridique des communes obéit néanmoins au droit commun même s’il existe des entités communales qui relèvent d’un régime dérogatoire défini toutefois par la loi.

En effet, l’institution coloniale est introduite au Cameroun dès l’époque coloniale. Seulement, il est important de souligner à la lumière de l’histoire des institutions et des faits sociaux du Cameroun que les populations d’expression anglophone ont connu une expérience différente de celle qu’ont vécu les populations de la zone d’influence francophone avant que le législateur Camerounais n’intervienne pour tenter de promouvoir l’harmonisation d’une organisation commune.

I.1.1.Le vécu des populations francophones.

L’autorité coloniale française organise pour la première fois le régime des communes par le décret du 23 avril 1941 qui reconnaît au Gouverneur la faculté de créer des communes mixtes. Le gouverneur de la France au Cameroun crée ainsi deux communes respectivement à Douala et à Yaoundé dans la foulée de ce texte. Cette application connaîtra une évolution avec le décret 47/2235 du 19 novembre 1947 portant réorganisation du régime municipal dans les territoires sous zone d’influence française. Ce texte prévoit en effet que le haut-commissaire de la République française au Cameroun est habilité à créer des communes et à modifier le régime des communes françaises déjà existantes par arrêté pris après avis de l’assemblée représentative compétente. Cependant, il faudra attendre la loi 55/1489 du 18 novembre 1955 relative à la réorganisation municipale en Afrique occidentale française, au Togo, au Cameroun et à Madagascar pour assister à une accélération de ce mode de décentralisation au Cameroun. Cette loi détermine en effet les modalités de création et fixe le statut juridique de deux types de communes ; les communes de plein exercice et les communes de moyen exercice. La série de dispositions modificatives adoptées tant à la veille qu’au lendemain de l’indépendance ne bouleversera pas pour l’essentiel l’architecture ainsi mise sur pieds. Tout au plus, l’on assistera plutôt à une diversification du régime municipal qu’accompagnera un mouvement expansif de multiplication des communes de sorte qu’en 1972, on pouvait dénombrer au Cameroun 150 communes et 04 syndicats de communes. En 1974, le législateur camerounais procédera à un réaménagement du dispositif en adoptant une nouvelle loi portant organisation communale

Ainsi, le Cameroun compte aujourd’hui 2 communautés urbaines, 9 communes urbaines à régime spécial, 11 communes urbaines, 11 communes urbaines d’arrondissement et 305 communes rurales. Le tableau 1 résume l’organisation administrative et territoriale au Cameroun.

Tableau 1. Organisation administrative et territoriale au Cameroun

Découpage territorial		Collectivité territoriale	Circonscription Administrative	Nom de l’organe délibérant	Nom de l’organe exécutif	Organe décontracté/ de tutelle
Dénomination	Nbre
Région*	10	Oui	Non	Conseil régional	Maire	Gouverneur
Département	58	Non	Oui			Préfet
Communauté urbaine	02	Oui	Non	Conseil de communauté	Délégué du gouvernement	Gouverneur
Arrondissement	268	Non	Oui			Sous-préfet
Commune rurale	305	Oui	Non	Conseil municipal	Maire	Préfet
Commune urbaine	11	Oui	Non	Conseil municipal	Maire	Préfet
CUA*	11	Oui	Non	Conseil municipal
Commune à régime spécial	09	Oui	Non	Conseil municipal	Délégué du gouvernement	Préfet
District	58	Non	Oui			Chef de district

* Commune urbaine d’arrondissement

*Pour l’instant, la région n’est pas encore installée. Les provinces continuent de fonctionner comme des circonscriptions administratives.

I.2. Le Régime communal de droit commun.

          

 Ce régime détermine l’organisation et le fonctionnement des communes urbaines et des communes rurales. Selon la loi de 1974, la commune est urbaine ou rurale selon que son ressort territorial  se réduit à une agglomération urbanisée ou qu’il s’étend à la fois sur des agglomérations urbanisées ou non et sur des zones rurales. Le ressort territorial constitue donc pour le législateur camerounais la clef de voûte de la décentralisation communale même s’il reste mal aisé de distinguer parfois compte tenu de l’élasticité des critères, le caractère urbain ou rural de certaines agglomérations par rapport à d’autres.

Les communes sont créées en principe par décret du président de la République toujours dans la marge de son pouvoir discrétionnaire. Outre la soumission à une tutelle rigide, leur régime juridique réside essentiellement dans la combinaison de deux traits principaux à savoir, l’aménagement d’une compétence de principe pour la gestion des affaires locales et la désignation démocratique de leurs organes.

I.3. Les collectivités à statut dérogatoire.

La loi communale de 1974 consacre un titre particulier à un régime communal qu’elle qualifie de spécial et auquel ont été soumises dès le départ les villes de Douala, Yaoundé et Nkongsamba, principales agglomérations du moment. En 1977 par la suite, la ville de Bamenda qui abrite une importante frange de la communauté anglophone du Cameroun fut également soumise à ce régime spécial qui sera étendu par décret présidentiel à sept grandes villes gagnées pour la plupart par l’opposition à l’issue des élections municipales du 21 janvier 1996 en l’occurrence Bafoussam, Limbé, Edéa, Ebolwa, Garoua, Maroua et Kumba. Entre temps, les villes de Douala et de Yaoundé avaient été érigées en communautés urbaines par la loi du 15 juillet 1987 et obéissent depuis lors au régime particulier qui en découle. De la sorte, il existe aujourd’hui 11 collectivités territoriales soumises à un régime dérogatoire au droit commun de la décentralisation.

I.4.  Le régime spécial des communes urbaines.

Le fait distinctif de ces collectivités réside dans la structure de leurs organes municipaux car ici l’essentiel des attributions dévolues aux maires des communes relevant du droit commun incombe à un délégué du gouvernement nommé par la président de la République qui est seul compétent pour le révoquer selon la même procédure en vertu du principe du parallélisme des formes.

Le délégué du gouvernement est donc soumis au pouvoir hiérarchique de l’Etat. Or dans le même temps, il préside le conseil municipal, dirige les services de la commune, représente celle-ci en justice, assure la police municipale et exécute le budget communal. Il agit donc en véritable maire et ses actes sont soumis au contrôle de tutelle exercé par les organes territoriaux compétents de l’Etat.

I.5. Le cas des communautés urbaines de Douala et de Yaoundé.

Les communautés urbaines sont composées en effet des communes urbaines d’arrondissement. Ces dernières sont nées par ségrégation des anciennes communes urbaines relevant du régime spécial de Douala et de Yaoundé qui a entraîné la création de six (06) communes urbaines d’arrondissement à Yaoundé contre cinq (05) à Douala. Paradoxalement, les actes de création de chacune de ces collectivités territoriales ont simultanément fait des personnes morales de droit public dotées de la personnalité juridique et de l’autonomie financière. Il en a donc résulté deux conséquences en ce qui concerne respectivement la détermination du ressort territorial de chacune dans l’ensemble d’abord, la gestion des finances de l’ensemble de ces collectivités ensuite.

I.6. Le modèle d’organisation et modes de gestion  des services  communaux des villes  camerounaises.

I.6.1. Le modèle d’organisation des services publics municipaux.

Dans les milieux urbains, les populations attendent essentiellement des communes la fourniture des équipements et services indispensables pour l’amélioration du cadre et des conditions de leur vie. Les communes sont ainsi appelées à assurer des prestations techniques et sociales principalement et devraient alors pouvoir exercer les compétences suivantes : l’entretien et la réalisation des voiries municipales, l’assainissement et le drainage des eaux pluviales, le ramassage et le traitement des déchets en particulier les ordures ménagères, l’hygiène, la salubrité et l’esthétique publiques, la construction, l’entretien et la gestion des points d’eau, la création et la gestion des marchés, gare routière et abattoirs, l’urbanisme et l’habitat en terme de gestion foncière et d’aménagement urbain, etc…

I.6.2 Différents modes de gestion dans l’administration des services publics communaux.

Avant de présenter de manière succincte les modes de gestion dans les mairies, il convient de définir d’abord ce qu’est un service public d’une part et, d’autre part un service public communal.

a)  Notion de service public.

La notion de service public est une contrainte spécifique pour la gestion publique.La notion de service public a été introduite à la fin du 19 ^ème siècle et au début du 20 ^ème siècle dans le vocabulaire juridique et politique. Elle a constitué depuis l’un des socles du droit administratif français et l’un des fondements de l’intervention de l’Etat et des collectivités publiques dans la vie économique et sociale. On entend par service public, d’après la jurisprudence, toute activité d’une collectivité publique visant à satisfaire un besoin d’intérêt général. La notion d’intérêt général est donc fondamentale. Elle est au demeurant suffisamment vaste pour que les collectivités publiques puissent en fait intervenir dans tous les domaines.

b)  Définition d’un service public communal.

Selon J.P.REY [1991, p.11], « Par service public communal, on entend une prestation physique ou de service, assurée en fonction d’un rapport qualité/prix de revient donné et sans but lucratif, destinée à un marché local, ayant un caractère d’intérêt général, partiellement ou totalement financée par la fiscalité »

Bien que cette définition soit distincte d’un service public d’Etat et d’un service privé, on note tout de même qu’elle a un caractère général et s’applique aussi bien à l’entretien de la voirie qu’à la gestion des ordures ménagères.

C). Modes de gestion des services publics communaux.

En nous appuyant sur les travaux de J.CARLES et J. DUPUIS [1989], nous distinguons deux grandes tendances en matière d’administrations des services publics locaux d’une manière générale :

- la gestion directe (services municipaux, régies et structures intercommunales) : les services sont alors directement subordonnés par la mairie ;

- la gestion déléguée (concession, affermages, associations, sociétés d’économie mixte) : la mairie n’a qu’un rôle de donneur d’ordres.

Ainsi, au cours du premier trimestre de l’an 2006, un premier questionnaire a été administré par voie postale auprès des différentes mairies de la ville de Douala. Il s’agissait là d’un pré-test en vue de vérifier la clarté des questions et leur cohérence dans toutes les communes. Un seul type de questions a été utilisé : des questions fermées simples ou plus complexes à choix multiples. Son objectif premier n’était pas d’être exploité pour ces secondes rencontres de Douala mais de faciliter la connaissance du terrain afin de mieux préparer la deuxième enquête qui nous servira dans le cadre de notre recherche doctorale. Ce questionnaire portait sur les points suivants :

-          l’identification de la commune (nom, taille, régime juridique, rattachement, date de création…)

-          le profil des responsables (âge, ancienneté, niveau de formation…)

-          relation élu-encadrement dans la mairie (rôle des élus, rôle des cadres territoriaux)

-          relations Feicom (Fonds spécial d’équipement et d’intervention intercommunale)-communes

-          l’organisation communale

-          méthode de gestion, systèmes d’informations comptables, sources de financement

-          l’évaluation de la performance organisationnelle.

Identification de la commune. Dans un premier temps, nous cherchions à identifier la commune. L’élément majeur est sa taille. Ainsi, la population totale de la ville est estimée à environ 3000000 d’habitants. Cette première enquête révèle que la commune urbaine d’arrondissement de Douala III est la plus peuplée avec environ 1.200.000 habitants et dispose 115 employés contre157 à Douala I et 200 à Douala II à titre d’exemple.

Profil des responsables.  Une municipalité est avant tout composée d’hommes, élus ou fonctionnaires, qui la dirigent et donnent à la politique communale sa véritable impulsion. Il est donc significatif de connaître ces individus par leur âge, leur ancienneté et leur formation. Chacun agit en fonction de son environnement, également de sa propre histoire, et peut donc avoir une influence sur le développement du contrôle de gestion et de la performance communale. Après enquête, il ressort que l’âge moyen des chefs de service est de 40 ans ; par contre celui des maires et maires adjoints est de 45 ans. Le plus jeune chef de service est situé dans la tranche d’âge de 25à 35 ans. Aussi, la même enquête s’attache à caractériser l’organisation générale des municipalités enquêtées et le mode de gestions des différents services publics communaux. Elle offre un panorama intéressant des diverses solutions choisies par les responsables municipaux : gestion directe et gestion déléguée.

                  

                  Tableau 2. Mode de gestion des différents services publics municipaux.

Mode de gestion                    Services	Gestion directe	Gestion déléguée
Protection contre incendie	non	oui
Bibliothèque	oui	Non
Police municipale	oui	Non
Action sanitaire	oui	Non
Assainissement	non	oui
Etat-civil	oui	Non
Enlèvement et traitement des ordures ménagères	non	Oui
Approvisionnement en eau potable	non	Oui
Eclairage public	oui	non
Traitement des eaux usées	non	Oui
Sports et loisirs	oui	Non
Entretien et nettoyage des voies communales secondaires	oui	non

Quelles informations pouvons nous tirer de ce tableau ?

Des services techniques lourds, souvent délégués : les services de l’eau, de l’assainissement, de la protection contre l’incendie, de l’enlèvement et du traitement des ordures ménagères sont essentiellement assurés par des entreprises privées à l’instar d’HYSACAM (hygiène et salubrité du Cameroun). Ce sont des services techniques qui demandent des compétences précises. Ils nécessitent des infrastructures lourdes, dont les investissements ne peuvent pas être supportés par une seule mairie. Les résultats de notre première enquête montrent que ces activités sont le plus souvent soit gérées par les communautés urbaines, soit déléguée à la société HYSACAM ou à toute autre entreprise privée.

En revanche, dans la même enquête, la majorité des élus et cadres territoriaux interrogés déclarent tenir une comptabilité d’engagement. Ce qui est d’ailleurs une très bonne chose pour les mairies camerounaises car, l’absence d’une tenue de comptabilité d’engagement révélerait une insuffisance de la maîtrise financière de la collectivité. La comptabilité d’engagement est de pratique courante dans les collectivités locales [collectif, « gestion publique gestion privée ? », la lettre du cadre territorial, 1993]. Elle se répand grâce au développement de l’informatique. La notion d’engagement permet de mettre en réserve les crédits nécessaires au paiement des dépenses certaines pour lesquelles les factures sont reçues ultérieurement. C’est à partir de la procédure de comptabilité par engagement que le contrôle de l’exécution des commandes et des ordres de services sera le plus performant. En effet, cette procédure consiste à débiter les comptes concernés avant que l’acte générateur d’une créance au profit d’un tiers soit passé. Elle évite ainsi l’engagement d’une dépense alors que les crédits du compte sont épuisés ou que le solde disponible est inférieur au montant de la facture qui suivra [SCHMITT D., 1988].

Par ailleurs, en ce qui concerne l’existence ou pas d’un poste de contrôleur de gestion, la quasi-totalité des élus et cadres déclarent ne pas disposer d’un poste de contrôleur de gestion dans les services de leurs mairies. Ainsi, le tableau ci-dessous résume l’existence ou pas des outils de contrôle dans les services municipaux selon les résultats de l’enquête.

Tableau 3. Existence d’outils de contrôle dans les services municipaux de la ville Douala

Outils de contrôle de gestion	Existence
Comptabilité analytique Comptabilité d’engagement.......................... Budget base zéro (BBZ).................................... Tableau de bord prospectif.................................	non oui non non

Le Budget base zéro (BBZ) est une méthode d’élaboration du budget. Elle se présente en trois grandes phases :

1. Une phase de réflexion sur le fonctionnement du service, les coûts des prestations qu’il fournit et la recherche des gains de productivité.
2. Une phase de réflexion sur la qualité des prestations à travers le recueil des points de vue des clients du service.
3. Enfin une phase de choix du niveau des prestations souhaité par les élus. Dans cette 3ème phase, les élus décident de la répartition des ressources de la mairie en fonction de leurs priorités.

Dans la pratique, le BBZ est une méthode de mobilisation des services souples et adaptables. Il est possible de ne réaliser que la première phase ou les deux premières ; mais aussi de faire avancer l’ensemble des services en même temps ou travailler par groupes. Enfin en fonction de la situation financière de la ville, il est possible de mettre l’accent sur la maîtrise des coûts ou l’amélioration de la qualité des prestations. L’intérêt de la méthode réside dans la rigueur et dans la formalisation des différentes étapes qui permettent au directeur général de bien maîtriser l’action et dans le fait qu’elle prend appui sur les chefs de service. Le BBZ devient un langage commun de la mairie. Malheureusement, notre première enquête révèle l’inexistence de gestion dans les services publics municipaux de la ville de Douala.

II. Cadre théorique.

II.1.  Analyse micro-économique appliquée à la politique du management des services publics communaux

Les outils classiques de la micro-économie permettent-ils d’expliquer le comportement des élus et leurs décisions ? Les finalités du management communal peuvent-elles être mises en évidence à l’aide des instruments habituels de l’analyse économique ?

Pour tenter de répondre à ces questions,  de nombreux chercheurs et universitaires, notamment aux Etats-Unis se sont appuyés sur l’école du « public choice »  tout en approfondissant les travaux de quelques précurseurs comme ARROW, DOWBS ou TIEBOUT. Il s’agit pour nous d’expliquer le comportement des acteurs municipaux à travers les théories du choix public et de l’agence.

II.1.1.. Comportement des acteurs communaux : explication à travers les théories du choix public et de l’agence.

La théorie du choix public est une branche de l’économie expliquant le rôle de l’Etat et le comportement des électeurs, hommes politiques et fonctionnaires. Le texte fondateur de ce courant est : « The calculs of consent » publié en 1962 par JAMES M. BUCHANAN [« prix Nobel d’économie », 1986] et GORDON TULLOCK. Ici, les hommes politiques et les fonctionnaires se comportent de la même façon que les consommateurs et producteurs de la théorie économique tout en sachant que l’argent en jeu n’est pas le leur [problème principal-agent]. La motivation principale d’une partie du personnel politique est alors de maximiser son propre intérêt, plutôt que de rechercher l’intérêt collectif. Ainsi, les hommes politiques souhaitent maximiser leurs chances d’être élus ou réélus, et les fonctionnaires souhaitent maximiser leur revenu ou leur pouvoir. Pour J.BUCHANAN, « Le public choice n’est autre chose qu’un essai de formulation d’une théorie générale de l’Economie Publique qui permette de faire dans le domaine des choix collectifs ce qui a été fait depuis longtemps au niveau de la micro-économie des marchés.

 En revanche, des auteurs comme TULLOCK, STIGLER ou BECKER ont souligné l’importance des groupes de pression ou groupes d’intérêts qui agissent sur la vie de la commune par le biais d’associations, de groupes, de syndicats. Ces auteurs indiquent que les décisions relatives à la commune, décisions prises par les élus du peuple, peuvent être remises en cause par une partie des électeurs. L’intérêt étant de connaître l’étendue des pouvoirs de ces groupes de pression et l’efficacité de leurs actions.

Toutefois, la politique menée par les élus locaux, et donc la gestion et les pratiques qui en découlent, ont été à la base décidées par les habitants de la commune, les électeurs. Les choix économiques sont ainsi déterminés par les choix politiques qui sont amenées à varier en fonction des élections, et il est difficile d’envisager une continuité dans les pratiques de gestion, ou tout au moins une cohérence parfaite lors des changements de majorité. Cette logique n’est pas, à ce jour, unifiée dans un cadre théorique parfaitement homogène. Des voies différentes, aux résultats parfois contradictoires, coexistent. En revanche, selon la théorie de l’agence [JENSEN et MECKLING, 1976], les conflits vont naître au sein des mairies car, les maires dirigeants peuvent ne pas gérer les services publics communaux dans l’intérêt de la population. Ils vont plutôt chercher à maximiser leur propre intérêt personnel au détriment de la population et donc des électeurs. Pour clarifier en quelques sortes la finalité de la commune, on peut considérer que c’est le vote, pierre angulaire de la démocratie locale qui détermine si les objectifs attendus ont été atteints. Les électeurs expriment ainsi leur satisfaction ou leur désappointement vis-à-vis du bilan des élus. Comme le signale F.MEYSSONIER, « la satisfaction des électeurs ne tient pas uniquement à des facteurs objectifs matériels ; la fonction de préférence des citoyens est elle-même difficile à cerner ».

Peut-on faire un lien entre la théorie de l’agence précédemment évoquée et la performance des villes camerounaise ? En réalité, le mode de décentralisation (loi du 18 janvier 1996) est en vérité conçu à l’intention des grandes métropoles urbaines en raison du caractère cosmopolite des populations qui les composent et procède également du souci d’assurer la protection des populations autochtones en général minoritaires dans la composition sociologique des principales villes. Il est dès lors patent que dans un tel contexte, toute élection aboutirait à l’éviction  d’un autochtone comme chef de la municipalité et, c’est sans doute pour prévenir pareille éventualité aux risques politiques incalculables que le législateur a laissé au pouvoir exécutif une totale liberté de manœuvre dans ce domaine. Ainsi, le chef de l’Etat nomme  dans chacune ces communes : un délégué de gouvernement (autochtone), un secrétaire général, un receveur municipal, un comptable matière…Dans un tel contexte, ces responsables n’étant pas des élus, seront épargnés de la sanction par le vote municipal dont la durée du mandat est fixée à  5 ans. Le chef de l’Etat et leurs tutelles respectives étant les seuls habilités à les révoquer et /ou sanctionner. Au final, le contexte dans lequel fonctionnent les communes camerounaises va empêcher la réalisation des objectifs et donc la performance communale car ces responsables nommés ne vont pas souvent agir dans l’intérêt général de la population mais plutôt dans leur propre intérêt personnel. L’importance de la latitude managériale  ne les incitera pas à l’atteinte des objectifs escomptés et donc à la performance communale dès lors qu’ils n’ont pas de compte à rendre aux citoyens.

II.2. La notion de performance.

II.2.1. Essai de définition

L’exercice est périlleux : la définition de la performance doit reconnaître le caractère polysémique. Ainsi, BOURGUIGNON [1995] propose la définition suivante : « En matière de gestion, la performance est la réalisation des objectifs organisationnels ». D’après cette définition, la performance serait une réalité de la réalisation des objectifs d’une organisation. A notre avis, cette définition ne tient compte que de la réalisation des objectifs organisationnels mais ne prend pas en considération les moyens mis en œuvre pour les accomplir. Ainsi, nous proposons la définition suivante : La performance est la capacité ou le degré d’une organisation d’atteindre ses buts, ses objectifs, ses plans ou ses programmes qu’elle s’est donnée aux moindres coûts et dans les meilleurs délais.

II.2.2. Raisons qui justifient une évaluation périodique de la performance des services publics communaux.

Trois ordres de raisons justifient une évaluation périodique de la performance des services municipaux. Tout d’abord, une telle évaluation est une condition préalable à n’importe quel effort de rationalisation de la gestion des services. En deuxième lieu, elle permet aux décideurs politiques d’améliorer leur contrôle sur la gestion et de prendre des décisions adéquates dans le cadre de la mise en œuvre de la politique choisie. Enfin, elle favorise la transparence de l’action publique. En ce qui concerne la rationalisation de la gestion des services publics locaux, le suivi de la performance assure aux gestionnaires la maîtrise des informations nécessaires pour définir les stratégies de production appropriées (en terme de variété, qualité et quantité des services à fournir).

Il s’agit là, tout simplement, de mieux connaître la situation du service et, donc, de pouvoir détecter plus rapidement les défaillances. Il s’agit également de mieux observer les réactions des usagers aux choix effectués et l’évolution des besoins qu’ils expriment, pour réorienter à temps l’action du service et en assurer la cohérence avec ces besoins.

L’évaluation périodique de la performance donne un contenu aux échanges d’informations et d’expériences entre services de collectivités différentes. Des tels échanges – et donc la comparaison  des opérations retenus, des méthodes utilisées et des résultats obtenus – favorisent la rationalisation, puisqu’ils offrent aux services moins performants la possibilité d’acquérir le « savoir-faire » qui leur manque.

En outre, le suivi de la performance rend effectif le contrôle des autorités sur la gestion des services dont elles sont responsables par le biais d’une utilisation ex post du système de mesure de la performance. Mais en même temps, il permet aux décideurs politiques de prendre des décisions avisées sur les options politiques qui ‘ouvrent en matière de services publics locaux. Cette utilisation ex ante des indicateurs de performance a une influence certaine sur le comportement des décideurs politiques du fait qu’elle permet la définition de cycles et la fixation des priorités. En effet, grâce aux informations que l’évaluation de la performance  rend disponibles, notamment en termes d’adéquation des prestations fournies aux atteintes de usagers, les autorités locales sont en mesure de déterminer en connaissance de cause les priorités en matière de politique des services publics locaux et, en conséquence, l’allocation des ressources disponibles.

Ces informations sont fort utiles lorsque les responsables politiques sont appelés à déterminer les modalités de gestion de services publics locaux et, en particulier, à vérifier l’opportunité de confier la gestion à une entreprise privée plutôt que de maintenir une gestion directe. 

Le choix même de l’entreprise, le renouvellement du contrat ou sa rénovation devrait se fonder sur les résultats de gestion et leur comparaison avec ceux obtenus par des services ouvrant dans des conditions analogues.

Par ailleurs, les autorités locales ne sont pas les seules intéressées, car une meilleure connaissance des services publics locaux, des besoins auxquels ils répondent et de ceux qui ne sont pas encore satisfaits, ainsi que des ressources qu’ils utilisent, peut servir de guide aux autorités nationales lors de l’attribution d’aides ou de subventions.

Enfin, le suivi de la performance favorise la transparence de l’action publique. En effet, de par les sens que le mot performance acquiert s’agissant de services publics locaux, toute démarche qui vise son amélioration doit tenir compte des exigences des usagers et implique une meilleure information des usagers ainsi que leur association aux choix.

Le suivi de la performance et la politique de l’information se soutiennent mutuellement. Le suivi de la performance fournit aux citoyens des informations concernant les buts, les coûts et les résultats des services locaux. Ces informations permettent aux citoyens d’exercer une influence concrète sur la fourniture des services et génèrent un feed-back de la part des usagers.Aussi le suivi de la performance intensifie les rapports entre usagers et leurs services et la transparence devient un moyen d’accroître la qualité de ces services. En somme, l’évaluation de la performance sert à l fois les intérêts des gestionnaires, des décideurs politiques et des citoyens : bien conduite, elle contribue à renforcer la démocratie locale.

II.2.3. Mesure de la performance des services publics municipaux.

Pour mesurer la performance organisationnelle, il faut choisir des critères observables, mesurables ou définis de manière opératoire. Par exemple, la flexibilité d’une organisation est sans doute un critère de performance, mais sa mesure demeure encore difficile à définir ; par contre, la rentabilité financière est un critère qui est bien défini et qui fait un large consensus parmi les experts en évaluation. Les critères choisis doivent être capables de discriminer entre différents écarts de performance. En d’autres mots, mesurer un critère qui donne toujours le même résultat, période après période, ne nous donne aucune information sur l’amélioration ou la détérioration de la performance de l’organisation.

La performance de l’organisation peut se mesurer à différents niveaux,  les plus fréquents étant le niveau individuel (des mesures d’employés), le niveau groupal (des mesures de service), le niveau organisationnel (des mesures de l’entreprise) et le niveau environnemental (des mesure sectorielles par exemple). En revanche, tout modèle de mesure comporte trois niveaux d’abstraction [Morin, Guindon et Boulianne, 1996] : 1. les dimensions du concept à mesurer, 2. les critères qui définissent les dimensions et 3. les indicateurs qui servent à mesurer ou à apprécier les critères.

II.2.4. Les dimensions de la performance.

Morin, Savoie et Beaudin [1994] ont identifié quatre dimensions de la performance organisationnelle qui sont définies par des critères et qui se mesurent à l’aide d’indicateurs de performance. Ces dimensions sont les suivantes : la pérennité de l’organisation, l’efficacité économique, la valeur des ressources humaines et la légitimité de l’organisation auprès des groupes externes. Le tableau 3 montre ces quatre dimensions ainsi que les  critères qui les définissent. Lorsqu’on veut mesurer la performance d’une organisation, il faut d’abord déterminer les dimensions qui sont nécessaires pour la décrire. En d’autres termes, il faut choisir un nombre minimal de composantes principales, suffisantes pour rendre compte, le mieux possible de la performance organisationnelle.

TABLEAU 3. DIMENSIONS ET CRITERES  D’INDICATEURS DE PERFORMANCE
PERENNITE DE L’ORGANISATION	EFFICIENCE ECONOMIQUE
-   Qualité du produit - Rentabilité financière - Compétitivité	- Economie des ressources - Productivité
VALEURS DES RESSOURCES HUMAINES	LEGITIMITE DE L’ORGANISATION AUPRES DES GROUPES EXTERNES
- Mobilisation des employés - Rendement des employés	- Satisfaction des bailleurs de fonds Satisfaction de la clientèle - Satisfaction des organismes régulateurs - Satisfaction de la communauté

II.2.5. Les critères de la performance

Les dimensions de la performance sont définies à l’aide de critères, c'est-à-dire des conditions ou des signes qui servent de base au jugement. C’est ici que les règles de base de la mesure s’appliquent spécialement. En revanche, les critères doivent être des caractéristiques concrètes et observables de l’organisation. Ils doivent pouvoir aussi offrir suffisamment de variance pour permettre de discriminer différents degrés de performance. Il faut aussi respecter la règle de parcimonie dans le choix de critères : l’idée ici n’est pas de chercher un

 modèle exhaustif de tous les aspects d’une organisation, mais de choisir un nombre minimal de critères, suffisants pour rendre compte d’une façon satisfaisante, de la performance organisationnelle.Il faut également rechercher des critères qui soient facilement mesurables et peu coûteux, tout en demeurant fidèles et valides.

II.2.6. Les indicateurs de performance

Les critères nous informent sur ce qu’il faut savoir à propos de la performance organisationnelle, mais leur niveau d’abstraction est tel qu’il faut encore déterminer les indicateurs qui les représentent. Un indicateur de performance est défini par un ensemble d’opérations portant sur des données concrètes, tangibles ou intangibles, qui produit une information pertinente sur un critère. En revanche, l’indicateur reste l’outil le plus utilisé en contrôle de gestion. Selon H.BERGERON [2002], l’objectif fondamental de la mise en place d’un tel outil est de permettre l’amélioration de la performance de l’organisation à court et à long terme.Toutefois, les indicateurs non financiers sont le plus souvent appréhendés par opposition aux indicateurs financiers, en fonction de leur finalité ou de manière contextuelle. Peut-on définir les indicateurs non financiers ? Wegmann et Poincelot [2005] proposent la définition synthétique suivante : par opposition aux indicateurs financiers, les indicateurs non financiers ne sont pas « agrégeables ». Ils ne fournissent pas une évaluation arithmétique globale de la création de valeur de l’entreprise. Par ailleurs, Bessire [1999] et Bourguignon [2000] soulignent que la notion de création de valeur et de performance sont des concepts polysémiques, c'est-à-dire non clairement délimités. Pour Guindon [1996], un indicateur de performance est un ensemble d’opérations portant sur des données concrètes produisant une information pertinente.

II.2.7. Systèmes de mesure de  performance applicables à l’évaluation de la performance des services publics municipaux.

Les systèmes traditionnels de la performance s’appuyaient sur des indicateurs financiers. Plusieurs auteurs ont souligné l’insuffisance de ces indicateurs parce qu’ils ne permettent pas d’établir de liens entre les opérations et la stratégie. Ces indicateurs n’expliquent aucunement les problèmes d’amélioration des activités liés à la qualité, à l’innovation, au service à la clientèle, à la satisfaction du client, etc. En fait, ils ne reflètent pas la stratégie, mais plutôt les résultats finaux visés par celle-ci. Ils n’indiquent pas quand et où intervenir pour améliorer une situation donnée. Selon Guindon M, «  pour que la performance organisationnelle puisse être améliorée, le système doit fournir des renseignements sur les éléments qui conditionnent le succès de l’organisation. Ces éléments peuvent être propres à un secteur d’activité. Pour être véritablement utiles, ils doivent toucher l’ensembles des dimensions de l’organisation ».Toutefois, l’ouvrage de Morin, Guindon et Boulianne sur le sujet est un guide simple et bien structuré. 

Conclusion.

 Ce travail a non seulement permis de restituer la richesse des réflexions en contrôle de gestion notamment sur la performance des services publics communaux des villes camerounaises, mais il a aussi proposé un cadre théorique permettant de mieux cerner le comportement des élus, fonctionnaires et citoyens au sein de la commune. Par ailleurs, nous avons montré à travers une approche historico-juridique la genèse et le contour des collectivités territoriales au Cameroun. Toutefois, l’évaluation de la performance à l’aide d’indicateurs appropriés reste un exercice crucial, ainsi, elle permet d’assurer le succès des organisations quels que soient les secteurs d’activité. Mais malgré les transformations qui subissent aujourd’hui, nombreuses sont des organisations qui continuent d’évaluer la performance à l’aide d’indicateurs conçus pour répondre aux besoins passés. Des auteurs comme KAPLAN et NORTON [1998] dont les indicateurs non financiers constituent le sujet central expliquent qu’ils complètent les indicateurs financiers qui focalisent trop d’attention sur le pilotage des actions à court terme. En revanche, pou mesurer la performance d’une organisation, il faut d’abord déterminer les dimensions qui sont nécessaires pour la décrire. L’évaluation de la performance étant un exercice crucial, nous envisageons dans les recherches à venir mener des enquêtes au sein des communes camerounaises dans le but d’observer et de décrire les spécificités de la performance communale.