L’acceptation d’une méthode
d’analyse des risques dans le secteur public local
Etude des conditions
organisationnelles et institutionnelles dans le cas d’une communauté urbaine
Introduction
A la suite des difficultés financières que rencontrèrent
plusieurs communes françaises à la fin des années 1980, dont l’exemple de la
ville d’Angoulême reste le plus marquant, et afin de répondre aux critiques
adressées au système comptable alors en vigueur, plusieurs réformes furent
engagées. La principale fut la mise en place de l’instruction budgétaire et
comptable M14, instaurée par la loi n°94-504 du 22 juin 1994, et entrée en
vigueur le 1er janvier 1997.
Son objectif principal était de rapprocher les pratiques comptables du secteur
public de celles du secteur privé, notamment en passant d’un système de
comptabilité de caisse modifiée à un système d’engagement patrimonial (Lande,
2003). Néanmoins, la mise en pratique de cette instruction s’est révélée
lacunaire (Saïdj, 2004 ; Lande, 2003 ; Wathelet, 2000 ; Demeestère,
1999), notamment sur le plan de la prise en compte des risques, liée à
l’imbrication des systèmes comptable et budgétaire, mais également face à
l’absence d’une vision globale de la sphère locale, de par l’absence
d’informations consolidées (Lande, 2003).
Pour faire face à ces deux limites, depuis juin 2004, la Direction Générale
de la
Comptabilité Publique (DGCP) propose aux collectivités
locales une méthode d’analyse des risques périphériques.
L’objectif est de cerner les risques engendrés par les satellites et
partenaires des collectivités locales, susceptibles de se répercuter sur la
situation financière de ces dernières, et d’impacter significativement leurs
marges de manœuvres. Aujourd’hui, cette méthode est mise en place dans
plusieurs collectivités locales françaises, qu’ils s’agissent de départements,
de communes, ou d’Etablissements Publics de Coopération Intercommunale (EPCI).
Plusieurs arguments militent pour la mise en place de telles
méthodes dans les EPCI. Si la logique de regroupement de communes a souvent été
empruntée par le passé, les lois du 6 février 1992 et du 12 juillet 1999 lui
ont donné un second souffle et une nouvelle orientation, au point d’atteindre
une couverture quasi-totale du territoire national.
La contrepartie de ce développement géographique s’est traduit par la
multiplication des compétences qui leur sont dévolues. Toutefois, si la grande
majorité des groupements présentent actuellement une bonne situation
financière, à court terme, plusieurs facteurs sont susceptibles de remettre en
cause leur équilibre financier. Ainsi, suivant le rapport de la Cour des Comptes sur
l’intercommunalité en France, publié en novembre 2005, la réforme de la taxe
professionnelle, la croissance certaine des dépenses liées à l’assainissement,
le logement, les déchets, et la sous-estimation des charges transférées sont
autant de facteurs susceptibles de grever les marges financières des EPCI. De
plus, les ressources financières mobilisables par ces derniers ne croissent pas
aussi vite que les dépenses ; un « effet de ciseaux » est donc à
craindre, à l’instar de la situation qu’ont connu certaines communes dans les
années 1980 et 1990.
Dès lors, une maîtrise des dépenses est nécessaire. Face à
ce constat, l’acceptation d’outils de gestion semble inéluctable pour pallier
les lacunes de l’information existante. Parmi les pistes envisageables,
l’évaluation des risques périphériques permettrait de mieux suivre l’évolution
des projets engagés ainsi que leurs incidences sur les marges de manœuvre des
collectivités locales concernées.
Il parait donc
intéressant, dans le cas des EPCI, de s’interroger sur les tenants de
l’acceptation et de la mise en place de la méthode d’analyse des risques
proposée par la DGCP. La
nécessité d’un tel outil de gestion est-elle prépondérante dans le choix des
élus ? Existe-t-il d’autres raisons ? Comme l’indique J.G. March
(1991, p. 237), si l’approche classique de la théorie de la décision prône un
lien direct entre collecte d’informations et prise de décisions, « dans la
réalité, le comportement des organisations ne correspond pas très bien à cette
vision. Il semble que les informations soient collectées et traitées sans
considération particulière de pertinence pour des décisions précises ». Ce
constat se retrouve dans les recherches portant sur le secteur public
(Carpenter et Feroz, 1992 ; Ansari et Euske, 1987), qui montrent d’une
part, le faible rôle de l’information financière en tant qu’outil d’aide à la
décision, et d’autre part, l’importance des pressions que subit l’organisation
et la prépondérance des intérêts des acteurs impliqués.
Ansari et Euske (1987, p. 551) listent les principaux rôles
assignés à l’information comptable au regard de la littérature existante :
l’aide à la décision ; la motivation des individus ; l’influence et
le contrôle ; l’accroissement de la confiance dans des décisions prises
dans des environnements incertains ; la légitimation de
l’organisation ; et enfin, le fait de servir et favoriser des intérêts
personnels au sein de l’organisation. Comme ils le soulignent, une telle
diversité et l’absence d’une vision unifiée nécessitent de combiner plusieurs
approches afin de proposer un cadre interprétatif plus riche.
Ansari et Euske (1987, p. 553) proposent donc trois alternatives théoriques
pour appréhender l’utilisation de l’information comptable dans les
organisations :
–
une approche classique de
la décision, autour du rôle d’aide à la décision ;
–
une approche
« sociopolitique », face aux conflits d’intérêts sous-jacents à
l’utilisation de l’information dans les organisations ;
–
une approche
institutionnelle face aux attentes de l’environnement.
La combinaison de plusieurs angles théoriques pour
comprendre les choix comptables s’insère dans la continuité des travaux
existants (Carpenter et Feroz, 1990, 1992 ; Covaleski et Dirsmith,
1986 ; Touron, 2004).
Comme le soulignent Carpenter et Feroz (1992, p. 615)
concernant l’acceptation des principes comptables américains par l’Etat de New
York, « les intérêts personnels et le pouvoir sont des facteurs
d’influence importants, que les pressions institutionnelles favorisant le
changement jouent un rôle ou non dans l’acceptation. Dès lors, il est donc
important d’analyser les intérêts des acteurs et les relations de pouvoirs à un
niveau inter organisationnel, mais également intra organisationnel ». Cette étude s’attachera donc à mettre en
évidence les raisons inter et intra organisationnelles de l’acceptation d’une méthode d’analyse des risques
dans les EPCI, tout d’abord, grâce à une approche organisationnelle,
centrée sur le rôle d’aide à la décision ainsi que sur l’existence de conflits
d’intérêts (1), puis à l’aide d’une
approche institutionnelle, en mettant en évidence les pressions
institutionnelles qui ont conduit à l’acceptation de la méthode (2). Pour ce faire, une approche
interprétative sera adoptée (Ansari et Euske, 1987 ; Hopper et Powell,
1985).
Architecture de la recherche :
terrain d’étude et recueil des données
Cette recherche porte plus particulièrement sur l’étude
d’une communauté urbaine. Ce type de groupement à fiscalité propre a été
institué par la loi n°66-1069 du 31 décembre 1966. L’antériorité de ces
structures intercommunales dans le secteur public local, « qui se
définissent volontiers comme la forme la plus achevée de l’intercommunalité »
(Bernard-Gélabert, 2003, p. 47), justifie des problématiques orientées sur leur
gestion plutôt que sur leur reconnaissance,
les premières communautés urbaines ayant été instituées de manière autoritaire
en 1966. De plus, l’étude porte sur le premier EPCI à avoir accepté la méthode
proposée par la DGCP ,
qui est également la première collectivité, tous types confondus, à l’avoir
mise en place.
Enfin, le choix d’une étude de cas (Yin, 1984) s’insère dans
la continuité des travaux sur la mise en place de procédures ou d’outils
comptables (Kaplan, 1983 ; Carpenter et Feroz, 1990, 1992, 2001 ;
Touron, 2004).
Le recueil des données a été effectué en plusieurs étapes.
Tout d’abord, par observation participante (Arborio et Fournier, 2003) lors de
deux phases distinctes :
–
la première, d’une durée
d’un an (de février 2004 à décembre 2004), lors de la création de l’outil,
grâce à la participation au groupe de travail constitué par la DGCP dans cet optique,
groupe de travail auquel participait des administratifs de la collectivité
étudiée, ainsi que grâce à la participation aux premières présentations de la
méthode auprès de différentes collectivités ;
–
la seconde, pendant un an
(de novembre 2004 à novembre 2005), en tant que membre du groupe de travail en
charge de la mise en place de la méthode au sein de la communauté urbaine
étudiée.
Ce procédé de collecte d’informations a permis de rencontrer
les parties prenantes à l’acceptation et à la mise en place de la méthode.
Une deuxième étape de recueil d’informations consista en entretiens
afin, lorsque cela fut possible, de valider les conclusions issues des
observations faites. Ces entretiens furent le plus souvent libres, peu
structurés, de par le public interrogé, et également de par la position
d’observateur participant qui a plutôt favorisé des discussions informelles. Au
total, dix entretiens ont été menés auprès :
–
de quatre membres des
services administratifs de la communauté urbaine étudiée, issus des services
financiers et des services de contrôle de gestion ;
–
de trois membres du réseau
du Trésor, respectivement chef du projet, responsable de la signature des conventions
de services comptables et financiers (CSCF),
et enfin une personne en charge du soutien de la collectivité lors de la mise
en place de la méthode ;
–
de trois élus, membres de
la commission des finances ou de la commission de suivi des satellites.
Enfin, en marge des observations et des entretiens, un
recueil d’informations complémentaires fut réalisé en consultant les dossiers
de presse, discours, et documents internes se rattachant à ce sujet. Le recours
à des données secondaires a permis d’étayer les propos des interviewés,
principalement des élus, avec lesquels les entretiens et discussions ont été
les plus courts.
1. Le rôle de l’information comptable : une approche organisationnelle
Dépassant l’approche classique de la théorie de la décision,
de nombreux travaux attribuent à l’information des rôles détournés de l’aide à
la décision (1). A partir de cette
vision élargie du rôle de l’information comptable, il est intéressant de
prendre en compte l’influence des intérêts des acteurs dans l’acceptation d’une
méthode d’analyse des risques dans un EPCI (2).
1.1. De l’aide à la décision aux
conflits d’intérêts
Comme le souligne March (1991, p. 232), « les systèmes
d’information, tels que la comptabilité, sont considérés comme une partie du
système d’aide à la décision pour les cadres, les analystes financiers, les
actionnaires et tous ceux qui ont des intérêts dans l’organisation. […] Dans
cette optique, la principale incertitude de la prise de décision est
l’ignorance des conséquences futures des actions possibles, y compris
l’ignorance des informations détenues par les autres et de leurs actions
probables ; et la principale raison d’être de l’information est son rôle
dans la diminution de cette incertitude ». Une telle approche se retrouve
dans la définition de l’information financière comme instrument de gestion,
c'est-à-dire « un ensemble de dispositifs organisationnels construit pour
élaborer des informations fiables et pertinentes destinés à aider la prise de
décision » (Grenier, Bonnebouche, 2000, p. 21). Cependant, dans la
réalité, le comportement des organisations ne correspond pas à cette vision
(March, 1991 ; March et Olsen, 1986 ; Feldman et March, 1991).
Hopwood (1990) propose une typologie du rôle de
l’information comptable dans une organisation, suivant deux dimensions :
le degré d’incertitude du dirigeant concernant les conséquences de l’action
organisationnelle, et le degré d’incertitude des objectifs attachés à l’action
(tableau 1).
Incertitude quant aux objectifs de
l’action
|
|||
Relative certitude
|
Relative
incertitude
|
||
Incertitude liée aux conséquences de
l’action
|
Relative certitude
|
Aide à la décision
(Answer machines)
|
Arguments
(Ammunition machines)
|
Relative incertitude
|
Outil d’apprentissage
(Learning machines)
|
Outil de justification
(Rationalisation
machines)
|
|
Tableau 1 : Incertitude, prise de
décision et rôle des systèmes d’information et de contrôle, tiré de A.G.
Hopwood, 1990, p. 227.
Dans le cas d’une relative certitude quant aux objectifs
attachés à une décision ainsi qu’à ses conséquences attendues, l’information
financière joue le rôle d’aide à la décision (Answer machines), « en proposant un moyen de comparer les
objectifs et les résultats » (Hopwood, 1990, p. 227). Dès lors, lorsque
l’objectif est connu mais les conséquences assez floues, l’information se
transforme en un outil d’apprentissage (Learning
machines). Lorsque les objectifs sont incertains et les décisions heurtées,
caractérisées par des débats et des négociations, l’information financière peut
se transformer en « munitions » (Ammunition
machines), c’est à dire en arguments supplémentaires afin de favoriser une
position ou des intérêts particuliers. Enfin, dans le cas d’une incertitude
forte, tant sur les objectifs que concernant les conséquences espérées,
l’information peut se révéler être un moyen de justification et de légitimation
a posteriori des décisions (Rationalisation machines).
Les « conflits d’intérêts » conduisent à appréhender
la comptabilité et ses normes comme « le théâtre de luttes de
pouvoir » (March, 1991, p. 233). Dans cette logique et concernant le
secteur public local, Demeestère (1980, p. 89) met en avant certaines forces
pesant dans la décision, parfois aux dépens de la logique financière à court
terme, « qui conduisent à mettre en avant la négociation, réelle ou
tacite, comme schéma directeur de la décision, plus que d’un schéma rationnel
du type : fixation des objectifs, étude des alternatives, choix de la
meilleure solution, suivi de la réalisation par rapport aux objectifs,
correction en cas d’écart » :
-
la multiplicité des acteurs
concernés par une décision ;
-
les jeux d’acteurs face à
l’information ;
-
la visibilité des
conséquences de tel ou tel projet pour les électeurs, « qui incite à aller
jusqu’au bout « quand un coup est parti », quitte à en masquer les
conséquences négatives, plutôt que d’avouer l’échec et de risquer d’encourir le
reproche de gaspillage en s’arrêtant en cours de route ».
Les EPCI offrent une bonne illustration de ce phénomène. Les
dirigeants de ces structures ne sont pas élus au suffrage universel, mais
suivant un vote dit « de second degré », parmi les membres des
conseillers municipaux des communes participantes.
De là, découle une mixité politique au sein des instances dirigeantes, et le
plus souvent, la recherche d’un consensus politique. En effet, pour certains
projets, il peut apparaître une logique municipale individualiste, chaque élu
cherchant alors à maximiser les retours de la coopération intercommunale pour
sa commune au détriment de l’intérêt intercommunal.
Les explications des motivations à la collecte
d’informations proposées par Feldman et March (1991) semblent pertinentes dans
le secteur public local, et plus particulièrement concernant les EPCI.
S’appuyant sur de nombreuses recherches étudiant le lien entre prise de
décision et recherche d’informations dans les organisations, ces auteurs
proposent plusieurs explications, dont l’incitation à l’information, et
l’information et la désinformation stratégiques :
–
« On demande souvent aux décideurs individuels et aux
organisations de rendre compte a
posteriori de leurs décisions » (Feldman et March, 1991, p. 261).
Le secteur public local se prête fort bien à cet argument,
ou l’élu est confronté à l’échéance politique, dans un contexte actuel marqué
par la recherche de la transparence et de la participation du citoyen à la décision communale ou intercommunale.
Cela est d’autant plus vrai dans les EPCI, où d’une part, se pose la question
de la place du citoyen dans le débat démocratique (Kerrouche, 2003), et d’autre
part, où les décisions intercommunales se doivent en théorie de respecter
l’intérêt communautaire.
De plus, face à la logique croissante de responsabilisation
de l’élu, qui se traduit notamment par la multiplication des risques juridiques,
ce dernier a intérêt à posséder un surplus d’informations dans un objectif
préventif, comme autant d’arguments qu’il pourra mobiliser le cas échéant.
–
« Une information est souvent délivrée dans le but de persuader
quelqu’un de faire quelque chose » (Feldman et March, 1991, p. 263).
Là encore, cela s’applique aux EPCI, face à la recherche du
consensus politique, tant entre élus de différents courants politiques, que
dans la relation entre élus et citoyens. Il faut également prendre en compte la
relation entre les administratifs et les élus. En effet, la position dans
l’organisation et les connaissances des administratifs leur offrent la
possibilité de « manipuler » l’information qu’ils donneront aux élus.
De là, on retrouve le troisième argument de Feldman et March (1991, p.
261) :
–
« Les décisions concernant l’information sont souvent prises dans
les parties de l’organisation qui peuvent en transférer le coût ».
Ce phénomène se retrouve dans les collectivités locales,
face à la frontière qui existe entre les élus, utilisateurs visés des
informations, et les administratifs, qui se voient déléguer la responsabilité
de leur mise en œuvre, voire de leur développement.
La compréhension de l’acceptation d’une méthode d’analyse
des risques par une communauté urbaine sera plus particulièrement axée sur ces
trois assertions, combinant incitation à l’information, information et
désinformation stratégiques. Une
première tentative d’analyse du processus d’acceptation mettra donc en lumière
les intérêts intra organisationnels attachés à sa mise en place.
1.2. L’acceptation d’une méthode d’analyse des risques dans une communauté urbaine
Trois raisons principales ont été mobilisées par les
différentes parties prenantes internes pour justifier l’acceptation de la
méthode : l’aide à la décision ; l’incitation à l’information ;
l’information stratégique.
Le développement d’une méthode d’analyse des risques a tout
d’abord donné lieu au recensement des besoins et attentes des élus par le biais
d’une enquête électronique menée conjointement par la DGCP et l’Association des
Maires de France. Ce travail préliminaire a permis de mettre en évidence un
besoin important des élus en matière d’information consolidée ainsi que
d’informations sur les risques.
Le premier contact avec les élus de la collectivité étudiée
a confirmé ce résultat, le président de la communauté urbaine concernée, dans
l’un de ses discours, et également selon les propos des élus interrogés, ayant
rappelé l’intérêt de tels outils pour la gestion.
De plus, à la suite de la mise en place de l’outil, l’aspect
novateur de la méthode, et surtout le rôle de pionnier de la communauté en ce
domaine, toutes collectivités confondues, a été clairement apprécié et mis en
avant par les élus.
Malgré l’affirmation d’un besoin de gestion par les élus, la
mise en place d’une telle information relève aussi d’intérêts politiques :
« on demande souvent aux décideurs
individuels et aux organisations de rendre compte a posteriori de leurs
décisions ». Dans le cas étudié, si les élus interrogés ont éludé ce
point, les administratifs ont pourtant confirmé cette tendance, l’un d’eux
s’exprimant en ces termes : « l’acceptation
des outils est aussi un moyen pour les élus de ne pas être attaqués sur leur
gestion. En mettant en place des outils novateurs, pour le suivi des relations
avec les SEML, ou concernant l’analyse des risques, ils ne veulent pas pouvoir
être critiqués à la fin de leur mandat ». Dans un contexte politique
difficile, marqué par des tensions et une faible marge de manœuvre de la
majorité, face à la menace de l’opposition lors des prochaines échéances
électorales, l’analyse des risques permet « d’afficher » un intérêt
de gestion marqué.
Par ailleurs, concernant la relation entre élus et
administratifs, lors du développement de la méthode, si ce sont les élus qui
ont été invités à participer au groupe de travail, ce sont les administratifs
qui les représentèrent. De même, l’intervention des élus lors de la mise en
place de la méthode dans la collectivité était autant conduite par le suivi de
l’avancée des travaux, que par « l’acceptabilité politique » du sujet
abordé.
Cela conforte l’assertion selon laquelle « les décisions concernant l’information sont
souvent prises dans les parties de l’organisation qui peuvent en transférer le
coût à d’autres, tout en conservant les bénéfices ». En effet, tel fut
le cas lors du développement et de la mise en place du guide d’analyse et de
regroupement des risques, où l’élu intervient :
–
en tout début de processus,
via le recueil de ses besoins, fondement et garanties nécessaires au
développement de cette méthode, au-delà de la simple identification des limites
existantes en matière d’information financière ;
–
puis lors de l’acceptation
de la mise en place de la méthode dans la collectivité, où il se porte garant
de l’utilité de l’information ;
–
et enfin, à la fin de la
mise en place, les résultats lui étant présentés.
Les administratifs ont été les vrais
« incitateurs » de la mise en place de cette méthode au sein de la
collectivité étudiée.
En accord avec le mécanisme d’incitation relevé supra, concernant
la séparation entre l’utilisateur et le « développeur » de
l’information dans les collectivités locales, l’information délivrée par
l’administratif à l’élu peut être empreinte d’un « message
subliminal ». L’observation du processus de mise en place du guide de
regroupement et d’analyse des risques, et plus particulièrement des motivations
des administratifs à participer à ce projet, a permis de mettre en évidence ce
phénomène. Les entretiens menés par la suite confirmèrent cet état de fait.
Le groupe de travail était constitué par cinq membres du
réseau du Trésor et de la Direction Généralela Comptabilité
Publique
Aucun membre de services de contrôle de gestion n’a
participé au groupe de travail sur l’élaboration de la méthode. Ceci
s’explique, selon le chef du projet du guide des risques, par le fait que les
interlocuteurs privilégiés du réseau du Trésor sont, outre les élus, les
services en charge du budget et de la comptabilité, et d’autre part, par le
fait que peu de collectivités locales sont aujourd’hui dotées d’un réel service
de contrôle de gestion autonome et efficace. Néanmoins, le chef du service de
contrôle de gestion de la communauté étudié a insisté pour devenir le co-responsable
du groupe de travail visant à la mise en place de la méthode dans la communauté
urbaine. Interrogé sur ce sujet, il a affirmé trouver dans cette méthode un
moyen d’une part, de valoriser le rôle de son service, et d’autre part, de
préserver les intérêts et les missions de son service face à la volonté
marquée, depuis plusieurs années, des services financiers de
« récupérer » l’analyse des risques des satellites. C’est avec une « approche
défensive » qu’il a abordé le groupe de travail. Ceci s’est traduit par
une totale maîtrise de l’information divulguée pendant les réunions du groupe
de travail, et avec la défense du postulat suivant : « puisqu’on
contrôle ce satellite, il n’y a pas de risques », qui a conduit à d’âpres
discussions concernant les critères d’évaluation à retenir (afin de se
rapprocher le plus souvent d’une analyse financière déjà réalisée par les
services de contrôle de gestion).
Le chef du service financier a confirmé l’existence
« d’un conflit interne » entre services financiers et services de
contrôle de gestion sur le thème du suivi des satellites. Le dynamise dont il a
fait preuve tout au long de la mise en place du guide, dont il a été un rouage
essentiel, contraste avec ses propos, puisqu’il a reconnu qu’aucun besoin
n’avait été exprimé en matière d’approche prospective par les élus de la
communauté, tout au plus avait-il déceler une attente de leur part, à la suite
de l’acceptation du guide. Cela a été confirmé lors de la réunion de
présentation des résultats ou le TPG et l’élu en charge de la commission des
finances se sont surtout félicités de la qualité du partenariat entre les
services du Trésor et les services de la collectivité.
L’administratif en charge du suivi des SEML a joué un rôle
qui s’est accru au fil des réunions : d’une position quasi superficielle,
comme en atteste le peu d’engouement apporté lors des premières réunions pour
remplir les documents relatifs aux SEML, il est passé à une position visible,
qui s’est traduit par un accès important à l’information. Ceci est d’autant
plus important dans le cas des SEML, pour lesquelles les informations
transmises à la collectivité sont souvent difficiles, nombreuses, et diffuses.
Ce revirement a coïncidé avec l’opportunité offerte par la mise en place du
guide des risques et son suivi par les élus, de valoriser un projet interne
visant au développement d’une méthode annexe concernant l’amélioration du suivi
des relations entre une collectivité et les SEML d’aménagement avec lesquelles
elle est en relation.
Le caractère stratégique du guide s’est aussi retrouvé dans
le choix des entités à étudier. Certaines, connues pour être sensibles
politiquement, ont été abandonnées en connaissance de cause. Par exemple, une
SEML portant un projet immobilier pour la ville centre et connaissant
d’importants dérapages financiers n’a volontairement pas été analysée, de
manière à ne pas attiser les discussions politiques et raviver le débat autour
d’une opération bénéficiant à une seule ville et financée par l’ensemble des
communes membres.
Ce choix a aussi été motivé par l’intérêt de la DGCP de mettre en place la
méthode le plus rapidement possible afin de disposer d’une première mise en
place réussie. Aujourd’hui, celle-ci est présentée comme un exemple, telle une
preuve de la faisabilité de la tâche. L’objectif est ainsi « de jouer sur la
concurrence » entre collectivités.
Trois arguments majeurs en faveur de
l’instauration d’une telle méthode furent donc avancés par les
administratifs :
–
Le rôle pédagogique de la méthode : tous les élus ne sont pas
sensibles aux aspects financiers et gestionnaires des satellites et partenaires
dans lesquels ils représentent la collectivité. Dès lors, dans des cas où
l’information proposée aux collectivités est assez pauvre, ou au contraire
foisonnante mais incomplète, l’élu parait être la personne l’a mieux placée pour
« glaner » quelques informations supplémentaires.
–
Un moyen de mettre en avant un outil de suivi des SEML, créé en
parallèle par les services de la communauté : en effet, au travers de
la mise en place du guide des risques, une opportunité est apparue pour
certains participants à la mise en place, de valoriser un outil créé en
parallèle.
–
Un moyen de valoriser le travail des services : plusieurs
administratifs ont effectivement évoqué l’opportunité, au travers de cet outil,
de mettre en évidence des résultats, mais également des méthodes de travail
existantes au sein même de la collectivité. Dans le cas étudié, cela fut
particulièrement vrai pour les services de contrôle de gestion. Bien que les membres
participants se soient défendus de chercher une quelconque légitimité au
travers de cet outil, puisque la création du pôle contrôle de gestion découle
d’une volonté politique marquée, la place qui leur est dévolue reste assez paradoxale :
malgré cet aspect politique, les résultats ne sont pas toujours valorisés.
Plusieurs raisons internes à la communauté se combinent pour
expliquer l’application de la méthode d’analyse des risques proposée. Si les
élus y voient un intérêt fort en termes d’image et de « standing de la
communauté » sur le plan national, les administratifs y ont également
trouvé un outil susceptible d’influencer le comportement des élus.
2. L’acceptation d’un nouvel outil comptable : une approche institutionnelle
Les organisations sont soumises à des pressions de leur
environnement qui les incitent à se conformer à ses normes et valeurs (1). Dès lors, une seconde explication
de l’acceptation d’une méthode d’analyse des risques par une communauté urbaine
met en lumière les principales pressions institutionnelles existantes (2).
2.1. L’information comptable : une source de légitimité institutionnelle
Il est difficile de ne pas tenir compte de l’environnement
et des pressions existantes lors de l’acceptation de nouvelles pratiques
comptables. Comme le soulignent Carpenter et Feroz (1992, p. 615), se référant
à une étude précédente relative à l’acceptation des GAAP par l’Etat du Kentucky
(Carpenter et Feroz, 1990), « l’analyse d’un tel choix ne peut être fait
hors du contexte social et politique dans lequel les décisions ont été prises.
La place dans l’agenda législatif, la question de l’intérêt d’acteurs
influents, et finalement l’acceptation ou le rejet dépendent des conditions
politiques, sociales, et économiques existantes ».
Prendre en compte les interactions entre l’environnement et
l’organisation face à la mise en place de nouvelles procédures ou méthodes
comptables revient à s’interroger sur le rôle attaché et attendu de
l’information.
Ansari et Euske (1987, p. 553) proposent une classification du
rôle de l’information comptable, élargissant la typologie établie par Hopwood
(1990) quant au rôle de l’information selon les
acteurs externes (tableau 2).
Utilisateurs concernés
|
||
Orientation de l’information
|
Interne
|
Externe
|
Aide à la décision
|
Mesure de l’efficience
|
Accès aux ressources
|
Influence
|
Influence des comportements
|
Légitimité
|
Tableau 2 : Les rôles de la comptabilité
dans les organisations, tiré de Ansari et Euske, 1987, p. 553.
Une organisation est dite légitime lorsque ses objectifs et
les moyens pour les atteindre sont conformes aux normes, attentes, et valeurs
sociales (Dowling et Pfeffer, 1975). Les informations comptables peuvent
constituer des sources de légitimité auxquelles les organisations peuvent faire
appel pour justifier leurs actions (Laufer et Burlaud, 1997). Comme l’indiquent
Feldman et March (1991, p. 270) : « l’utilisation de l’information
symbolise l’attachement au choix rationnel. Afficher ce symbole réaffirme
l’importance de cette valeur sociale et signale la compétence de la personne ou
de l’organisation concernée ».
Dans une optique externe et une logique d’aide à la
décision, l’information comptable peut être un moyen pour l’organisation et ses
dirigeants de témoigner de bonnes pratiques, par la diffusion d’informations,
dans un objectif d’accès aux ressources (Skinner, 1994 ; Pourtier, 2004).
Par ailleurs, l’acceptation et l’utilisation d’informations comptables peuvent
également apparaître comme un moyen de légitimer l’organisation face aux
attentes et pressions de son environnement (Carpenter et Feroz, 1992 ;
Covaleski et Dirsmith, 1988).
Ce dernier rôle joué par l’information comptable rejoint
l’approche néo-institutionnelle, dont l’une des prémisses repose sur le fait
que les organisations répondent aux pressions de leur environnement
institutionnel en adoptant des structures ou des procédures qui sont
socialement acceptées comme étant la réponse organisationnelle appropriée
(Carpenter et Feroz, 2001, p. 569). DiMaggio et Powell (1983) font référence au
concept d’isomorphisme institutionnel en référence à la recherche d’une
certaine conformité, et au travers elle, de légitimité, qu’il s’agisse d’un
isomorphisme normatif, coercitif, ou mimétique.
L’isomorphisme
normatif correspond aux pressions exercées par l’environnement
professionnel. Pour illustrer ce mécanisme dans le secteur public local
français, Lande (2005, p. 95) prend l’exemple de l’adoption de l’instruction
comptable M14, et met en évidence l’influence des concepts importés des
pratiques du secteur privé (image fidèle, principe de prudence, etc.), alors
ignorés dans le secteur public local, marqué par les principes budgétaires.
L’isomorphisme
coercitif s’entend « des pressions formelles et informelles exercées
sur les organisations par d’autres organisations dont elles sont dépendantes et
par les attentes sociales de leur environnement » (DiMaggio et Powell,
1983, p. 150). Comme le souligne Scott (1995), la coercition implique
l’existence de sanctions afin de garantir la conformité des comportements. Les
organisations capables d’exercer une répression auront donc une plus grande
influence sur la conformité des comportements attendus. Si Touron (2004, p.
175) met en avant l’édiction des lois et des réglementations par l’Etat comme
mécanisme de coercition dans le secteur privé, dans le secteur public local,
les sanctions en cas de non respect des pratiques comptables sont symboliques.
Toute déviance par rapport à la loi est relevée dans le rapport de la Chambre Régionale
des Comptes, dont les observations définitives sont présentées aux élus. Si les
sanctions ne sont pas pécuniaires, elles n’en restent pas moins politiques, en
offrant à l’opposition des armes supplémentaires (Lande, 2005, p. 94).
L’isomorphisme
mimétique apparaît lorsque les organisations cherchent à imiter des
organisations similaires de leur environnement qu’elles estiment plus légitimes
et ayant plus de succès.
Si l’isomorphisme
mimétique ne parait pas pertinent dans cette étude, puisque la collectivité
étudiée est la première communauté urbaine à avoir accepté et mis en place
l’outil, il parait néanmoins intéressant de mettre en évidence les différentes
pressions normatives et coercitives qui ont accompagné l’acceptation du guide
des risques.
2.2. Pressions normatives et coercitives, et acceptation d’une méthode d’analyse des risques
Quelles sont les pressions normatives (1) et coercitives (2)
qui ont joué un rôle dans l’acceptation d’une méthode d’analyse des risques
dans la collectivité étudiée ?
2.2.1. L’existence de pressions normatives
Si l’intérêt d’une approche prospective n’est plus à
démontrer dans le secteur privé, la mise en place d’une méthode d’analyse des
risques dans les collectivités locales est un phénomène relativement nouveau.
Parmi les élus interrogés, l’un d’eux, chef d’entreprise, a insisté sur
l’intérêt gestionnaire d’une méthode déjà appliquée, bien que différemment,
dans le secteur privé. Néanmoins, force est de constater que ce seul argument
ne peut suffire. En effet, en 1995, l’Ordre des Experts Comptables a proposé
une méthode d’analyse des risques des collectivités locales, qui n’a eu qu’un
très faible écho dans la pratique.
Par ailleurs, les relations que les collectivités
entretiennent avec les marchés financiers et les établissements de crédit laissent
supposer l’existence de pressions normatives. Plusieurs grandes collectivités
françaises ont recours à des emprunts obligataires, et font donc l’objet d’une
notation.
Quant aux établissements de crédit, la refonte du ratio de solvabilité ou ratio
Cooke, en vue d’une meilleure prise en compte des risques que supportent les
collectivités locales, témoigne de l’actualité et de la sensibilité de ce
sujet. En effet, « d’une évaluation forfaitaire du risque des
collectivités locales, les établissements bancaires vont être amenés à déterminer
le degré d’exposition au risque réel des collectivités. Or, les établissements
bancaires sont relativement inquiets sur la capacité du système d’information
actuel des communes à répondre à leurs besoins nouveaux,
à savoir la connaissance de l’exposition au risque des collectivités
locales » (Lande, 2003). Dès lors, si aucun élu n’a insisté en particulier
sur ce point, il reste que ce dernier demeure l’un des arguments les plus
mobilisés, tant par les administratifs que par les membres du réseau du Trésor,
afin de convaincre les élus de la pertinence de la méthode proposée.
2.2.2. Des pressions coercitives importantes
Le guide d’analyse et de regroupement des risques développé
par la DGCP
s’insère dans une offre de services de la part du réseau du Trésor aux collectivités
locales, au travers des Conventions de Services Comptables et Financiers
(CSCF). Ces dernières comprennent la mise en place de différents outils et
procédures comptables et financiers afin de moderniser les pratiques actuelles
des collectivités locales en la matière. Ces conventions, qui concernent en
priorité les plus grandes collectivités locales françaises, leurs permettent
d’adapter l’offre à leurs besoins. Dès lors, l’acceptation de la méthode
d’analyse des risques n’est donc pas obligatoire et automatique. D’ailleurs, la DGCP n’a pas, a priori, de moyens d’exercer de
quelconques pressions coercitives sur les collectivités, puisque d’une part, le
guide n’est pas obligatoire au regard de la loi, et que d’autre part, la
méthode s’accompagne d’un cahier des charges stipulant que les résultats
produits et leur diffusion sont l’entière propriété de la collectivité, cette
dernière s’engageant à ne pas détourner les résultats, tandis que le réseau du
Trésor s’engage de son côté à ne pas utiliser les
résultats sans l’aval de la collectivité, et n’exerce pas de contrôle sur les
résultats.
Le caractère non obligatoire de la méthode n’implique pas de
contrôle formel. Néanmoins, l’exemple de la ville d’Orléans a montré que, suite
à l’acceptation de la méthode, le rapport de la Chambre régionale des
comptes faisait état de la mise en place d’une analyse des risques. Dans le cas
de la collectivité étudiée, si les élus n’ont pas implicitement fait référence
aux CRC comme une pression majeure dans leur choix de mettre en place la
méthode, ils gardaient cependant à l’esprit l’image positive de maîtrise que
peut apporter une telle méthode.
D’autre part, jusqu’au 31 décembre 2005, aucune obligation
légale n’imposait de présenter une information sur les risques, au-delà de la
constitution de provisions. Toutefois, la réforme de l’instruction comptable
M14, applicable au 1er janvier 2006,
modifie le régime des provisions dans les communes ainsi que dans leurs
établissements publics.
Par ailleurs, la passation de telles provisions correspond à
une opération d’ordre, c'est-à-dire que la dépense de fonctionnement induite a
pour contrepartie une recette d’investissement. Cela a pour conséquence
d’accroître superficiellement les capacités d’investissement de la
collectivité, donc de retarder le recours à l’emprunt ; mais lorsque le risque
se réalise, la collectivité doit alors trouver la ressource correspondante.
La réforme de la
M 14 prévoit de calquer les pratiques des communes en la
matière sur le régime privé, en incorporant aux annexes des documents
budgétaires annuels, un état des provisions.
Cette réforme se rattache à une logique gestionnaire issue
du secteur privé, via une meilleure application du principe de prudence.
Néanmoins, un paradoxe apparaît : l’application de ce nouveau régime de
provisionnement réduit de fait les marges de manœuvre de la collectivité, et
s’oppose ainsi à la logique politique, fondée en partie sur la satisfaction du
plus grand nombre et l’affichage politique (au travers des investissements
réalisés, des subventions, des projets, etc.)
Dans la communauté urbaine étudiée, ce nouveau régime
législatif contente, mais également contraint les élus : un élu, chef
d’entreprise, a vu dans cette nouvelle obligation législative, un moyen de
favoriser l’implantation de la méthode et de valoriser les résultats. Néanmoins,
le mot d’ordre lors de la première restitution des résultats aux élus, à la
demande du Directeur Général des Services, fut « d’être rassurant, et de
ne pas insister sur des structures en particuliers ». Dans un contexte
politique difficile, marqué par la difficulté du consensus politique (au regard
du rejet de plusieurs délibérations lors de conseils communautaires, relaté par
quelques articles de la presse locale, et confirmé par les administratifs
interrogés), et le possible basculement politique de la collectivité centre
lors des prochaines élections municipales, une information sur les risques a
paru être un argument supplémentaire en faveur
de l’opposition. Dans le cas de la collectivité concernée, plusieurs opérations
d’aménagement n’ont pas été abordées dans l’analyse car elles recouvraient des
aspects politiques forts. La plus marquante porte sur les dérapages financiers
d’une opération d’aménagement bénéficiant à la commune centre, portée par la
communauté. Dès lors, la méthode d’analyse des risques est donc apparue
« gênante ».
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